Новый посыл миграционным органам, обществу и мигрантам
На правовом миграционном поле России появился новый стратегически важный документ — 31 октября 2021 г. Президент В. Путин утвердил новую Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на 2021 – 2025 гг. Что это означает для дальнейшего развития миграционной ситуации в стране? Почему возникла необходимость замены новой Концепцией той прежней Концепции, которая была подписана в 2012 г. и рассчитана на период до 2025 г.? Какой новый посыл миграционным органам, обществу и мигрантам — нынешним и потенциальным — несет в себе новый документ?
Для того, чтобы ответить на эти вопросы, нужно обернуться назад и вспомнить, что происходило с российской миграционной политикой в годы, последовавшие за утверждением Концепции 2012 г. в качестве определяющего документа.
В Концепции – 2012 на тот момент была дана тревожная характеристика миграционной ситуации в России. В частности, в тексте документа о; «продолжается эмиграционный отток из страны»; «население отличается низкой внутренней территориальной мобильностью». Также было напрямую указано на просчеты миграционной политики: «миграционное законодательство Российской Федерации не в полной мере соответствует текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом»; «за исключением Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, отсутствуют программы привлечения на постоянное место жительства мигрантов с востребованными в стране профессионально-квалификационными, образовательными, экономическими, демографическими, социокультурными и другими характеристиками, способных успешно адаптироваться и интегрироваться в российское общество»; «сложности в получении разрешения на временное проживание и вида на жительство затрудняют процесс получения гражданства для большинства законопослушных мигрантов»; «несовершенна система привлечения временных трудовых мигрантов, что приводит к многочисленной нерегистрируемой занятости иностранных граждан на российском рынке труда».
Ирина Ивахнюк: Предложения к миграционной стратегии России до 2035 года
Делался вывод: «Для реализации положительного потенциала, заложенного в миграционных процессах, вся система управления ими в Российской Федерации должна быть модернизирована».
Что же было сделано за годы, прошедшие после утверждения Концепции–2012 для «модернизации системы управления миграционными процессами»?
Пожалуй, период между 2012 и 2021 гг. нужно условно разделить на три этапа, причем не в соответствии с этапами реализации, обозначенными в Концепции – 2012, а в связи с произошедшим в эти годы переформатированием институционального обеспечения российской миграционной политики. Итак, первый этап — до 2021 г., пока миграционными вопросами в стране управляла Федеральная миграционная служба; второй (условный) этап — это вторая половина 2021 г. и 2017 г., когда шла передача дел от ФМС к ГУВМ МВД и миграционное законодательство как таковое практически не развивалось; и третий этап — с конца 2021 г., когда законодательные инициативы стали исходить из стен нового миграционного ведомства.
После принятия Концепции – 2012, казалось бы, обозначившей курс на реализацию положительного потенциала, заложенного в миграционных процессах, для целей экономического и демографического развития России, на деле законодательные усилия и практические действия ФМС были сфокусированы в основном на усилении контроля за исполнением мигрантами миграционного законодательства и ужесточение самого законодательства. В 2013 г. была создана Государственная информационная система миграционного учета (ГИСМУ), обеспечившая персонифицированный учет иностранных граждан, находящихся в России. В 2014 г. было введено «правило 90/180», на нарушителей которого накладывался запрет на въезд в Россию сроком от 3 до 10 лет. Тогда же появились «черные списки» иностранных граждан, которым запрещен въезд в Россию в случае, если они совершили два и более административных правонарушения на территории Российской Федерации, и списки эти достигли сотен тысяч человек. Простая и прозрачная поначалу система выдачи патентов на право трудоустройства у физических лиц была с 2015 г. распространена на всех граждан стран СНГ, трудоустраивающихся в России, и усложнена дополнительными требованиями, прежде всего, необходимостью сдачи экзамена на знание русского языка, истории и законодательства России. Результатом этих мер стало сокращение численности лиц, оформляющих патент, при том, что число граждан СНГ, въезжавших в Россию с целью трудоустройства, отнюдь не уменьшилось (в 2014 г. их въехало 4 045 тыс. чел., а в 2015 г. — 4 517 тыс. чел.). Иными словами, ужесточение мер миграционной политики в отношении трудовых мигрантов привело к росту незаконной миграции и нерегистрируемого трудоустройства.
Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, явно пробуксовывала, по крайней мере, до 2014–2015 гг., когда число ее участников пополнилось вынужденными мигрантами, бежавшими из зоны боевых действий на юго-востоке Украины.
Очевидно, что в сложившихся обстоятельствах предоставление жителям ЛНР и ДНР возможности вступить в российское гражданство в упрощенном порядке — это вынужденная мера. Подавляющее большинство из них — этнические русские, и при действующей в Украине власти им грозит истребление или, в лучшем случае, изгнание.
Справедливости ради нужно сказать, что на законодательном уровне предпринимались и позитивные шаги, нацеленные на оптимизацию миграционных процессов. В целях стимулирования внутренней миграции и улучшения условий занятости российского населения был принят План мероприятий по повышению мобильности граждан на 2014–2018 гг. В конце 2014 г. была принята специальная глава в Трудовом Кодексе РФ «Особенности регулирования труда работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства», обозначившая трудовые и социальные права иностранных работников. С 2015 г. создавалась сеть многофункциональных миграционных центров для оказания разного рода миграционных услуг иностранным гражданам. Российские регионы получили право самостоятельно регулировать приток иностранных граждан, в том числе иностранных работников.
В 2021 г. произошло переформатирование институционального обеспечения миграционной политики: была ликвидирована Федеральная миграционная служба и вопросы миграции переданы в ведение специально созданного управления в рамках МВД РФ.
Передача миграции в сферу ответственности Министерства внутренних дел вызвала настороженное отношение среди экспертов. Еще свежа в памяти передача Федеральной миграционной службы «под МВД» в 2002 г., когда за этим последовало отчетливое ужесточение миграционной политики, изменение ее приоритетов в пользу «силовой» борьбы с нелегальной миграцией, однозначное восприятие миграции как угрозы для России, принятие в 2003 г. «неработающей» Концепции регулирования миграционных процессов, а также утрата ведомством прозрачности и его закрытость для контактов с научным сообществом и правозащитными организациями.
На этот раз ситуация складывается иначе. После вынужденного «затишья» в разработке миграционного законодательства в связи с передачей дел от ФМС к Главному управлению по вопросам миграции МВД РФ, 2021 г. и особенно 2021 г. стали периодом активных миграционных нововведений. Прежде всего они касаются упрощения процедур получения гражданства Российской Федерации для целого ряда категорий иностранных граждан. «Носители русского языка» — канал, обозначенный еще в 2015 г., но так и не реализовавшийся — получил дополнительный стимул благодаря введению нормы о том, что лицам (прежде всего гражданам Украины), находящимся на территории России, и признанных носителями русского языка, не нужно получать подтверждение выхода из гражданства от властей Украины, что является фактически нереализуемым из-за позиции украинской стороны. Достаточно написать соответствующее заявление о выходе из гражданства и нотариально заверенную копию направить в посольство Украины. Это фактически открыло двери для более 1 миллиона жителей юго-востока Украины, которые бежали в Россию после 2014 г. А также для тех, кто только думает о возможности перебраться в Россию как страну, внутреннюю связь с которой они сохраняют, считая себя людьми русской культуры. Как правило, это образованные горожане с высоким уровнем квалификации, которые резонно рассчитывают на получение хорошо оплачиваемой работы по специальности в России.
Другой законопроект, касающийся упрощенного порядка получения гражданства РФ, который рассмотрен Государственной Думой 25 октября 2018 г. в первом чтении, также обращен преимущественно к гражданам Украины — речь идет о приеме в российское гражданство в упрощенном порядке соотечественников, проживающих в странах «со сложной общественно-политической и экономической обстановкой, где происходят вооруженные конфликты и (или) смена политического режима». Правом определять «в гуманитарных целях» категории иностранных граждан, имеющих право на приобретение российского гражданства, наделен Президент РФ. И это не случайно: в современном нестабильном мире сегодня этот канал может быть открыт для граждан Украины, а завтра — любой другой страны, где возникнет опасность для жизни лиц, которых можно причислить к «соотечественникам». Это вопрос не столько миграционный, сколько политический, а точнее — пример того, как тесно миграционная политика связана с внешней государственной политикой.
Елена Алексеенкова: Интеграция мигрантов — в интересах безопасности и развития
Очевидно, что в сложившихся обстоятельствах предоставление жителям ЛНР и ДНР возможности вступить в российское гражданство в упрощенном порядке — это вынужденная мера. Подавляющее большинство из них — этнические русские, и при действующей в Украине власти им грозит истребление или, в лучшем случае, изгнание. Многие из них по тем или иным причинам не имеют украинских паспортов и не могут их получить — Украина прекратила выдачу своих паспортов в «мятежных» районах. Многие люди оказались усеченными в своих правах, в том числе в праве на передвижение и выбор места жительства. Находясь на территории России, они вынужденно нарушают правила и сроки пребывания, не могут трудоустроиться и снять жилье. Поэтому получение российского вида на жительство и гражданства является для них шансом выбраться из правовой ловушки, в которой они оказались.
В 2021 г. новыми правовыми мерами решались и вопросы внутренней политики. В частности, значительное внимание уделено привлечению населения на Дальний Восток в координации с государственной программой «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона». Внесены поправки в закон «О миграционном учете» (ФЗ №163), которые гарантируют наличие у иностранных граждан адреса их фактического проживания. Открыта прямая линия в ГУВМ МВД для приема обращений и жалоб российских и иностранных граждан.
Чемпионат мира по футболу 2021 г. оказался проверкой страны на миграционную открытость в особых условиях наплыва футбольных болельщиков. Был введен особый порядок, максимально упростивший въезд иностранных граждан и их учет по месту пребывания (сокращен срок выдачи визы для участников соревнований и болельщиков, выдавались многократные визы сроком на 1 год, на весь период ЧМ действовали персонифицированные карты болельщика, передвижение между городами во время проведения матчей было максимально упрощено). И предпринятые усилия оправдались: международный престиж России повысился, а организация ЧМ–2018 признана, по единодушному мнению ФИФА, лучшей за всю историю проведения чемпионатов мира по футболу.
Концепция — 2021 не прошла этапа публичного обсуждения. Видимо, этим объясняется отсутствие в последней критического анализа имеющейся миграционной ситуации и просчетов в миграционной политике, которые нужно скорректировать.
Таким образом, следует признать, что переход вопросов формирования и реализации миграционной политики в ведение ГУВМ МВД не сопровождался тем ужесточением миграционной политики, которое можно было бы ожидать. Скорее, речь может идти о рационализации мер миграционной политики и появлении некой логики законодательных инноваций, нацеленной на упорядочение миграционных процессов, обеспечение необходимого России притока постоянных и временных мигрантов и решение внешнеполитических проблем.
Итак, вернемся к Концепции — 2021. Заметим, что в новом документе в разделе «Условия формирования и реализации миграционной политики» дается своя оценка итогам 2012–2017 гг., и она исключительно положительна: «усовершенствованы инструменты правового регулирования в сфере миграции», «оптимизированы правила пребывания обучающихся в Российской Федерации иностранных граждан», «созданы дополнительные условия, способствующие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», «упрощены правила приема в российское гражданство иностранных граждан, являющихся носителями русского языка, инвесторами, предпринимателями или выпускниками российских образовательных организаций» и т.д. В результате «суммарный миграционный прирост за этот период составил 1,6 млн человек», «миграционный приток в Российскую Федерацию компенсировал естественную убыль населения и стал источником дополнительных трудовых ресурсов для национальной экономики», «сократилось число иностранных граждан, незаконно находящихся в Российской Федерации», «интенсивность внутренней миграции увеличилась». Такая исключительно положительная оценка деятельности миграционной службы в последние 5 лет дает четкое понимание того, что писали Концепцию в том ведомстве, которому она в конечном счете и адресована.
И невольно возникает вопрос: если так все хорошо получается, зачем же пересматривать Концепцию и утверждать новую?
Попутно заметим, что в отличие от Концепции — 2012, которая разрабатывалась в течение двух лет большой группой экспертов и многократно обсуждалась на разных площадках еще до ее утверждения, Концепция — 2021 не прошла этапа публичного обсуждения. Видимо, этим объясняется отсутствие в последней критического анализа имеющейся миграционной ситуации и просчетов в миграционной политике, которые нужно скорректировать.
А тем временем фактологический фон, на котором разрабатывалась и утверждалась Концепция — 2021, является крайне неблагоприятным. Думается, именно это и явилось одной из основных причин пересмотра Концепции — необходимость повышения миграционной привлекательности страны для «соотечественников» и других категорий иностранных граждан, готовых пополнить население России.
Речь идет прежде всего о наметившихся отрицательных тенденциях демографического развития России, которые пришли на смену оптимистичным итогам 2015 и 2021 гг. Естественная убыль населения, определяемая как превышение числа смертей над числом рождений, составила по итогам 2021 г. 136 тыс. (против 2 тыс. в 2021 г.). Миграционный прирост сократился почти на 20% и составил в 2021 году 212 тыс. чел. (в 2021 г. он достигал 262 тыс.). В результате общий прирост населения России сократился практически в 3 раза и составил 76 тыс. чел. против 260 тыс. в 2021 г. Достигший было в 2015 г. значения 1,777, суммарный коэффициент рождаемости снизился в 2016 г. до 1,762, а в 2021 г. и вовсе «рухнул» до 1,527, сделав призрачной поставленную президентом Путиным в Указе от 7 мая 2012 г. [] цель по этому показателю в 1,753 в 2021 г. В таких условиях становится ясно, что роль миграции как способа компенсировать отрицательный естественный прирост населения возрастает, и для того, чтобы обеспечить мало-мальски заметный прирост численности населения, необходимо предпринять дополнительные усилия по привлечению иммигрантов в Россию.
IV Международная конференция «Миграция и международное право»
Ясно, что привлекательность страны для переселения в нее зависит прежде всего от общей политической ситуации, социально-экономического климата, безопасности жизни, социально-психологической атмосферы, но общая направленность миграционной политики и ее конкретные механизмы тоже имеют значение. В связи с этим очень важно, если основополагающий документ миграционной политики однозначно демонстрирует понимание и признание на официальном уровне позитивной роли миграции для развития России и формулирует убедительный посыл обществу, что мигранты — это совершенно необходимая часть российской жизни, а мигрантам (нынешним и потенциальным) — что они являются желанными и приглашаются «органично включиться в систему позитивных социальных связей».
В Концепции подчеркивается готовность создать благоприятный режим для добровольного переселения в Россию лиц, готовых стать полноправными членами российского общества, а также гарантируется «открытость Российской Федерации для тех иностранных граждан, которые не связывают с ней свое будущее или будущее своих детей и не намерены полностью интегрироваться в российское общество, но рассматривают Россию как страну с благоприятными условиями для удовлетворения своих экономических, социальных и культурных потребностей».
Концепция — 2021 представляет собой логический, емкий и ясный по языку и смыслу документ. Это принципиально важно, поскольку только предельно четкий и убедительный документ, не допускающий недосказанностей и двойных толкований, может служить ориентиром для органов государственной власти, занимающихся разработкой законодательства и реализацией конкретных мер в той сфере, которой посвящена концепция, а также местного самоуправления, бизнеса, институтов гражданского общества, наконец, средств массовой информации.
Цели и задачи миграционной политики, сформулированные в Концепции — 2021, выстроены в такой последовательности, которая действительно отражает место миграционных процессов в российской политической, экономической и общественной жизни. Концепция настраивает на «создание миграционной ситуации, которая способствует решению задач в сфере (1) социально-экономического, (2) пространственного и (3) демографического развития страны, (4) повышения качества жизни ее населения, (5) обеспечения безопасности государства, (6) защиты национального рынка труда, (7) поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также (8) в сфере защиты и сохранения русской культуры, русского языка и историко-культурного наследия народов России, составляющих основу ее культурного (цивилизационного) кода».
Это выгодно отличает новую Концепцию от Концепции — 2012, где в иерархии целей на первое место было вынесено «обеспечение национальной безопасности Российской Федерации», причем понимаемое, судя по тексту документа, как защита страны от мигрантов.
В России же качество миграционной статистики остается крайне низким, имеющиеся скудные агрегированные статистические данные не позволяют исследователям выстроить всеобъемлющую картину миграционной ситуации в стране.
В качестве члена Правительственной комиссии по миграционной политике в 2011 г. мне довелось наблюдать, как на обсуждении проекта Концепции — 2012 либерально-прагматическая позиция «гражданских» ведомств, таких как Минэкономразвития, Минздравсоцразвития, Роструд, движимая экономическими и демографическими интересами страны, натолкнулась на очень жесткую позицию МВД, ФСБ и ФСКН, указывавших на то, что в предложенном проекте Концепции не отражаются в должной мере интересы национальной безопасности. Иными словами, что предлагаемая модель миграционной политики излишне открыта для мигрантов. Едва ли сейчас в этом вопросе «силовые» ведомства смягчили свою позицию. Так что остается предполагать, что на государственном уровне изменилось понимание национальной безопасности, и демографическая безопасность, нехватка трудовых ресурсов, обезлюдение Дальнего Востока также воспринимаются как реальные угрозы перспективам поступательного развития страны.
В Концепции — 2021 неоднократно указывается на «эффективность миграционной политики», необходимость мониторинга реализации Концепции и представлении Президенту РФ ежегодного доклада Правительства о ходе реализации миграционной политики — это позволяет надеяться на то, что ближайшие 7 лет продемонстрируют повышение качества управления миграционными процессами в стране.
Обращает на себя внимание значительное усиление раздела, касающегося «совершенствования механизмов профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации и коррупционных нарушений в сфере миграции». Это означает, что, во-первых, незаконная миграция продолжает оставаться одной из актуальных проблем, а во-вторых, что методы борьбы с нею подвергнуты корректировке. Вместо довольно размытого раздела по противодействию незаконной миграции в Концепции — 2012, в нынешней Концепции фокус перемещен на выявление организаторов и пособников незаконной миграции, на контроль за работодателями, нанимающими иностранных граждан, а в противодействии коррупции упор делается на внедрение электронных форм взаимодействия получателей государственных услуг с предоставляющими их органами, в частности, через использование формата многофункциональных центров, с целью повышения прозрачности административных процедур и снижения вероятности принятия необоснованных решений. Заметим, что необходимость «обеспечения простоты, прозрачности процедур и понятности условий» упоминается в Концепции — 2021 трижды! При этом особо указывается на обеспечение возможности участия институтов гражданского общества в осуществлении общественного контроля за исполнением миграционного законодательства.
Не секрет, что одним из важнейших условий эффективной, отвечающей интересам государства и общества миграционной политики является тот факт, что принимаемые решения должны опираться на глубокое знание происходящих в стране миграционных процессов, их масштаба, структуры, последствий для экономики и общества. Это подразумевает сбор статистической информации по широкому кругу демографических, профессионально-квалификационных и иных характеристик мигрантов, а также проведение научных исследований на основании этой информации. В России же качество миграционной статистики остается крайне низким, имеющиеся скудные агрегированные статистические данные не позволяют исследователям выстроить всеобъемлющую картину миграционной ситуации в стране.
Владимир Малахов, Ирина Ивахнюк, Тизиана Бонзон, Виолета Вагнер, Бен Хейс, Дэвид Оуэн: Прагматичный взгляд на миграционный вопрос
В Концепции — 2021 впервые на государственном уровне признается важность достижения «более глубокого понимания миграционной ситуации, в том числе за счет увеличения числа оцениваемых параметров, отражающих ее влияние на экономические, социальные, культурные, национальные, этноконфессиональные и иные аспекты жизни российского общества». При этом ставится задача совершенствования «языка описания миграционных процессов и миграционной ситуации в целях создания точного и однозначного представления о реализуемой миграционной политике». Трудно переоценить важность этого положения, обещающего взаимопонимание между обществом и государством в реализации такой социально-чувствительной сферы, какой является миграционная политика.
Итак, общее впечатление от новой Концепции государственной миграционной политики остается очень положительным и обнадеживающим.
Однако, и эта Концепция оставляет поводы для недоумений и вопросов. Помимо уже упоминавшейся неоправданно оптимистичной оценки того, как развивалось миграционное законодательство России в 2012–2017 гг. и какие это имело результаты, хотелось бы указать еще на несколько моментов.
Во-первых, как и прежнюю Концепцию, этот стратегический документ отличает несколько однобокий подход к миграции. Скорее ее можно назвать «Концепция иммиграционной
политики…», поскольку фактически рассматриваются только направленные на Россию миграционные потоки и формы их регулирования. Но ведь Россия испытывает на себе и отток населения в другие страны (эмиграция на постоянное место жительства и временная трудовая миграция, которая в значительной своей части при продолжающемся бездействии российских властей по обеспечению ее возвратности превращается в безвозвратную миграцию). В разделе «Условия формирования и реализации миграционной политики» лаконично констатируется: «На консульском учете за рубежом состоит более 2 млн. граждан Российской Федерации. Ежегодно около 60 тыс. российских граждан выезжает на работу за границу». Однако дальше эта тема не получает никакого развития. Это просто упущение или, поскольку документ исходил из стен Министерства
внутренних
дел, его авторы посчитали, что отток населения не столь важен для России, потому что он оказывается как бы «вне зоны компетенции» этого ведомства? А, может, они считают, что этими процессами нельзя управлять, поскольку в условиях демократического общества свобода передвижения (в данном случае свобода выезда) не может ограничиваться? Так ведь никто и не предлагает ограничивать свободу выезда. Но содействовать обеспечению возвратности мигрантов, использованию их «нового» квалификационного потенциала, если таковой получен во время работы за рубежом, содействию в трудоустройстве, повышению инвестиционного потенциала мигрантских денежных переводов [] — все это является жизненно важной задачей для России. Да, невозможно решить эти задачи только силами ГУВМ МВД, но в этом и проявляется взаимосвязь миграционной политики с государственной политикой в других областях: экономической, инновационной, научно-технической, социальной, молодежной, политикой в области высшего образования.
На консульском учете за рубежом состоит более 2 млн. граждан Российской Федерации. Ежегодно около 60 тыс. российских граждан выезжает на работу за границу.
Во-вторых, (и это важно!) в п. 22-б, где речь идет о совершенствовании механизмов реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, возникает явное смешение экономических целей миграционной политики и гуманитарной ориентированности Госпрограммы. Речь идет о поддержке «добровольного переселения востребованных специалистов (в том числе научных и педагогических работников, инженеров, врачей), фермеров, предпринимателей, инвесторов и выдающихся деятелей культуры и искусства» в рамках Госпрограммы, в то время как по своей сути эта программа открыта для всех соотечественников, желающих добровольно переселиться в Россию, вне привязки к их возрасту, социальному статусу, образованию и квалификации. Попытка «встроить» прагматический интерес российской экономики к привлечению необходимых ей специалистов в Госпрограмму искажает ее репатриационный гуманитарный характер и наносит урон имиджу России как «собирательнице русского народа».
В-третьих, на фоне вполне разумного понимания важности участия институтов гражданского общества в реализации миграционной политики (что указывалось и в Концепции — 2012, и в других программных документах, вызывает недоумение «добавка» в виде фразы «при соблюдении принципа невмешательства в деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (п. 20-д). Возникает ощущение, что от институтов гражданского общества России исходит опасность для государственных структур, занимающихся вопросами миграции. Или таким образом государство закрывается от «иностранных агентов»?
Самые ближайшие годы покажут, удалось ли новой Концепции сцементировать прежде разрозненное и противоречивое миграционное законодательство и действительно решить проблемы, пока препятствующие использованию положительного потенциала миграции. Хочется думать, что новая Концепция государственной миграционной политики, при условии воплощения намеченных целей в новых правовых актах, разработка которых должна последовать за принятием Концепции, ознаменует новый этап российской миграционной политики, на котором миграционная политика обретет внутреннюю логику, станет эффективной составной частью национальной стратегии, повысит миграционную привлекательность России, обеспечит приток населения в страну, позволит решить проблемы дефицита трудовых ресурсов, не ущемляя при этом трудовые права российских граждан, обеспечит сокращение масштабов нелегальной миграции и незаконного трудоустройства мигрантов, приведет к сокращению коррупции, ксенофобии и нетерпимости в российском обществе. Иными словами, превратит миграцию в действенный ресурс развития России.
. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации».
. Денежные переводы мигрантов в Россию составили в 2021 г., по данным Всемирного банка, более 8 млрд. долл.
Зачем Путину мигранты? К чему ведёт новая концепция?
Владимир Путин утвердил принцип открытости мигрантам в новой концепции миграционной политики. В Кремле решили основательно взяться за концептуальные документы, касающиеся национальных и демографических вопросов.
Помимо Стратегии госнацполитики обновлению подверглась Концепция государственной миграционной политики РФ. Несмотря на то, что Кавказ как особый регион в ней отдельно не упоминается, зато затрагивается несколько важных моментов, актуальных в настоящее время.
Как в ней указано, создание нового документа вызвано необходимостью актуализации целей, задач и основных направлений деятельности Российской Федерации в сфере миграции.
Указ «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы» Глава РФ Владимир Путин подписал 31 октября. В Концепции подробно описаны условия формирования и реализации проводимой в стране миграционной политики и ее современные тенденции. Данные обстоятельства послужили принятию новой концепции взамен подписанной в 2012 году ранней, также рассчитанной на период до 2025 года.
В документе указано, что в 2012–2017 годах интенсивность внутренней миграции в РФ увеличилась на 10 процентов, при этом сохранившаяся тенденция к оттоку населения в Центральный, Северо-Западный, Юго-Западный регионы страны является постоянным фактором роста диспропорции в размещении населения. Подчеркивается, что практически весь потенциал внутренней миграции приходится на такие городские агломерации, как Москва и Санкт-Петербург, а также на Краснодарский край.
Проблему различий в экономическом развитии страны власти также не в последнюю очередь собираются решать за счет усиления потоков внутренней миграции. Они в частности будут способствовать снижению диспропорции в размещении населения (включая обеспечение транспортной связанности регионов, формирование рынка доступного жилья).
Текст Концепции содержит количественные показатели, характеризующие миграционную ситуацию в стране. Так, на консульском учете за рубежом состоит более 2 млн. граждан Российской Федерации, а около 60 тыс. российских граждан ежегодно выезжает на работу за границу.
В 2012–2017 годах миграционный приток в РФ компенсировал естественную убыль населения и стал источником дополнительных трудовых ресурсов для национальной экономики. В гражданство РФ принято было более 1 млн. человек, из них 525 тыс. человек – в рамках Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом.
Суммарный миграционный прирост за этот период составил 1,6 млн человек. Среднегодовая численность трудящихся-мигрантов составила около 3 млн человек (3–4 процента от среднегодовой численности всех трудовых ресурсов). На территории Российской Федерации ежегодно пребывает около 10 млн. иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно или временно проживает в Российской Федерации более 1 млн иностранных граждан.
Центрами миграционной привлекательности для иностранных граждан становятся в первую очередь крупные экономически развитые города европейской части России, а также приграничные территории Сибири и Дальнего Востока.
Согласно новой концепции, целью миграционной политики является создание миграционной ситуации, которая способствует решению задач в сфере социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также в сфере защиты и сохранения русской культуры, русского языка и историко-культурного наследия народов России, составляющих основу ее культурного (цивилизационного) кода. Отдельно о языках народов России, в том числе имеющих статус государственных языков республик в документе ничего не говорится.
Попадание в очередную «демографическую яму», которая в ближайшие 10-20 лет резко сократит численность населения трудоспособного возраста, вынуждает власти привлекать в страну все большее число трудовых мигрантов.
Так, в Концепции отмечается, что важно сохранять открытость страны для тех иностранных граждан, которые не связывают с ней свое будущее или будущее своих детей и не намерены полностью интегрироваться в российское общество, но рассматривают Россию как страну с благоприятными условиями для удовлетворения своих экономических, социальных и культурных потребностей, соблюдают требования законодательства Российской Федерации, бережно относятся к ее окружающей среде и природным ресурсам, материальным и культурным ценностям, уважают многообразие региональных и этнокультурных укладов жизни российского населения.
Важное место новая Концепция уделяет вопросу переселения соотечественников. Для этого в ней предусмотрено совершенствование механизмов реализации госпрограммы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, а также иных лиц, которые способны успешно интегрироваться в российское общество.
Амиль Саркаров
Метки: госпрограммымиграцияприграничные регионыРоссиясоотечественники
- Триллионы налогов и риски туризма: в состоянии ли Дагестан вывести свою экономику на уровень самодостаточности?
- Стратегия Дагестана одна: нет лишних территорий и чужих народов
- Мэр Дербента рассказал куда планируется потратить 330 млрд рублей
- В Сулейман-Стальском районе заслушали отчет руководителя муниципалитета Наримана Абдулмуталибова за 2021 год
- Инвестиционная стратегия Дагестана: фактор нового инвестиционного цикла и прорыва
- Как не стать пустыней: Уроки и смыслы степной экспедиции РГО
Подписывайтесь на РИА Дербент в соцсетях:
О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы
31 октября Президент России Владимир Путин подписал Указ «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы». Об этом глава государства сообщил на VI Всемирном конгрессе соотечественников, проживающих за рубежом.
Выступая перед делегатами форума, объединившего более 700 российских соотечественников из других стран, В.Путин подчеркнул принадлежность участников съезда «огромному Русскому миру, который никогда не строился исключительно и только по этническому, национальному или религиозному признаку», а «собирал и объединял всех, кто духовно связан с Россией, кто чувствует духовную связь с нашей Родиной, кто считает себя носителями русского языка, культуры, русской истории».
Президент отметил, что в настоящее время решаются судьбоносные для всей планеты вопросы.
«Ситуация в мире непростая. Увеличиваются напряженность и непредсказуемость. Подрываются основы международного права, рушатся многолетние договоренности между государствами. В ход идут и русофобия, к сожалению, другие формы крайнего, агрессивного национализма. На Украине, что греха таить, в странах Балтии, в ряде других государств переписывается история, ведется борьба с памятниками, с русским языком. Людей запугивают и просто терроризируют. Естественное для каждого человека стремление сохранить свои национальные корни объявляется преступлением, сепаратизмом. Право на свободу слова, на сбережение своих традиций грубо попирается. Для некоторых наших соотечественников по политическим мотивам устанавливаются запреты на профессии», – напомнил Президент РФ.
Вслед за этим Владимир Путин сделал ключевое заявление: «Мы будем решительно защищать ваши права и интересы, использовать для этого все имеющиеся двусторонние и международные механизмы… Рассчитываем, прежде всего, на ваше участие в продвижении проектов сотрудничества с Россией. Однако, скажем прямо, обстоятельства могут складываться по-разному. Поэтому будем рады и тем, кто захочет приехать к нам на временной основе, и тем, кто примет решение о получении гражданства и о постоянном жительстве в России. А тем, кого беззаконно преследуют, кому угрожает опасность, будем делать все, для того чтобы обеспечить их защиту и предоставить убежище».
«Сегодня мною подписана новая редакция Концепции государственной миграционной политики, – продолжил глава государства. – Она направлена в том числе на формирование более комфортных условий для переселения в Россию на постоянное место жительства соотечественников из-за рубежа, а также на создание четких правил въезда и получения права на проживание, работу, на приобретение российского гражданства. Многие проблемы, бюрократические барьеры в этой сфере, о которых справедливо говорили соотечественники, сняты. Во всяком случае, я надеюсь, что сделана попытка их снять и разбюрократить эту систему» (kremlin.ru).
Как отмечается в п. 21 Указа «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы», опубликованного на сайте Кремля, основными задачами в данной сфере являются:
«а) совершенствование правовых, организационных и иных механизмов, регулирующих и обеспечивающих:
добровольное переселение в Российскую Федерацию на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, а также иных лиц, которые способны успешно интегрироваться в российское общество;
въезд в Российскую Федерацию и пребывание на ее территории иностранных граждан, желающих развивать экономические, деловые, профессиональные, научные, культурные и иные связи, изучать язык, историю и культуру нашей страны, способных благодаря своей трудовой деятельности, знаниям и компетенциям содействовать экономическому, социальному и культурному развитию России;
б) создание условий для адаптации к правовым, социально-экономическим, культурным и иным условиям жизни в Российской Федерации иностранных граждан, испытывающих сложности в адаптации, обусловленные особенностями их культуры и привычного жизненного уклада, а также иными факторами;
в) создание благоприятного режима для свободного перемещения обучающихся, научных и педагогических работников в целях развития науки, профессионального образования, повышения уровня подготовки научных кадров и специалистов для отраслей экономики и сферы государственного управления Российской Федерации;
г) создание условий для снижения диспропорции в размещении населения и решения задач пространственного развития страны;
д) дальнейшее развитие механизмов и средств профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации и коррупционных нарушений в сфере миграции, включая совершенствование мер ответственности за нарушение названного законодательства и законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции;
е) оказание в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и законодательством Российской Федерации помощи иностранным гражданам, ищущим защиту на территории Российской Федерации».
Кроме того, в п. 22 документа в качестве одного из основных направлений миграционной политики выделяется обеспечение простоты и прозрачности процедур въезда в РФ (включая оформление виз), получения права на проживание в Российской Федерации (в том числе в целях осуществления трудовой деятельности), приобретения российского гражданства.
Подпункт «б» п. 22 подразумевает совершенствование механизмов реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в том числе:
«- корректировку условий добровольного переселения востребованных специалистов (в том числе научных и педагогических работников, инженеров, врачей), фермеров, предпринимателей, инвесторов и выдающихся деятелей культуры и искусства с учетом их ожиданий и запросов, а также поддержку российских организаций, привлекающих таких лиц;
— концентрацию финансовых ресурсов на оказании содействия добровольному переселению соотечественников на постоянное место жительства в Российскую Федерацию на территории приоритетного заселения и повышение эффективности расходования финансовых средств на эти цели;
— устранение необоснованных административных барьеров, временных и финансовых издержек, связанных с ввозом в Российскую Федерацию и регистрацией имущества, включая объекты интеллектуальной собственности, средства производства и иные основные фонды» (kremlin.ru).
Основные положения новой Концепции государственной миграционной политики на 2019-2025 годы активно обсуждаются политиками и экспертами.
Председатель Комитета Госдумы по физической культуре, спорту, туризму и делам молодежи Михаил Дегтярев не сомневается, что подписанный В.Путиным документ дает шанс на возвращение в Россию миллионам соотечественников, оставшихся за границей вопреки своей воле.
«Подписав новую Концепцию государственной миграционной политики, Президент… дал понять, что пришло время исправить ошибки истории. Пора дать русским людям право на воссоединение», — заявил парламентарий.
«Везде в бывшем СССР одна проблема – многие хотят в Россию, но не могут получить паспорта», – отметил он, добавив, что «российская экономика ждет этих людей» (pnp.ru).
В свою очередь первый заместитель председателя Комитета Госдумы по делам СНГ, евразийской интеграции и связям с соотечественниками Константин Затулин
признался, что не вполне удовлетворен тем, как в документе освещаются вопросы репатриации.
«Следовало бы, вероятно, выделить это направление – привлечение и возвращение соотечественников – в отдельную главу, подчеркнуть принципиальные отличия репатриации от всех других миграционных действий. И от миграционной политики, которая направлена на обеспечение, скажем, российской экономики квалифицированными специалистами, иностранными гражданами, которые не являются соотечественниками», – заявил депутат.
Тем не менее он отметил, что представленный вариант документа выгодно отличается от образца шестилетней давности.
«В ранее действовавшей Концепции 2012 года существовал вывод, как оказалось, ошибочный, о том, что миграционный потенциал стран СНГ будет снижаться», – пояснил депутат. Расстановку сил изменил украинский кризис 2014 года. «С тех пор как переворот произошел, ситуация резко изменилась, и мы очень долго шли к признанию этого факта на уровне Концепции, – рассказал К.Затулин
. – Прежде всего, речь идет о необходимости учесть наличие большого числа вынужденных переселенцев с Украины, которые запутались в рогатках нашего законодательства и барьерах нашей административной практики по отношению к ним… Наряду с позитивным лозунгом «Россия своих не бросает» мы не сделали достаточно для того, чтобы эти люди могли достаточно комфортно почувствовать себя в России с точки зрения узаконения своего положения. На этот счет слишком много у нас перестраховок в законодательстве. И я могу только поддержать желание, выраженное дважды в новой Концепции, обеспечить простой и ясный, доступный и понятный механизм обретения гражданства».
В числе недостатков новой Концепции депутат назвал игнорирование важных законодательных инициатив, уже разработанных в нижней палате российского парламента.
«Я могу только сожалеть, что традиционно не обращается должного внимания на законопроекты, которые уже внесены в Государственную Думу. Они как кукушкины дети, их все время откладывают, хотя часть проблем они могли бы давно снять и решить», – подчеркнул первый зампред думского комитета.
Так, новая Концепция «ничего не говорит о той серой зоне, в которой пребывают, скажем, вынужденные мигранты из Украины, которые сегодня просто боятся обращаться в миграционные органы, потому что они уже являются нарушителями правила 90 дней пребывания в России, так как не могут выехать: им некуда ехать».
«Для решения этого вопроса мы предложили законопроект о миграционной амнистии для беженцев с Украины. К сожалению, мы пока не получили положительных отзывов на него и продолжаем борьбу за его принятие в первом чтении, – посетовал К.Затулин
. – Есть и целый ряд других вопросов, которые следовало бы поименовать в Концепции» (vz.ru).
Как отмечает политолог Александр Ведруссов, сфера российской миграционной политики очевидно нуждается в реформировании.
«Одна только Украина, даже если брать только юго-восток, – это потенциальные миллионы наших соотечественников, которые не только говорят на одном с нами языке, принадлежат одной культуре и исторической традиции, но и имеют соответствующие востребованные у нас профессии. Особенно в дальних регионах, в сельской местности они могут быть востребованы», – сказал аналитик в эфире радио Sputnik.
По мнению А.Ведруссова, усилия в области миграционной политики требуют системного подхода.
«Если политика у нас системно поворачивается в сторону благоприятствования миграции соотечественников, то это может вызывать только одобрение. Нужно будет смотреть, как миграционные органы будут на это реагировать. Если запретительный характер практики деятельности миграционных служб изменится благодаря правильным акцентам, которые расставлены в законодательстве, то это будет для страны только плюсом. Есть еще один момент: под миграцию нужно пересматривать и нашу социально-экономическую политику, развитие дальних регионов и развитие сельской местности, иначе люди не смогут найти здесь работу по приемлемым условиям. То есть если под миграционный приток будут созданы новые рабочие места и соответствующие программы будут работать системно, то все это будет на благо страны. В этом нет никаких сомнений», – выразил уверенность политолог (ria.ru).
Как указал председатель комиссии Общественной палаты России по гармонизации межнациональных и межрегиональных отношений Иосиф Дискин, новую редакцию Концепции миграционной политики отличает больший прагматизм и ориентация на решение реальных проблем.
«Стало больше понимания, какие мигранты нам нужны, – отметил он. – Упрощен порядок для мигрантов, имеющих высокую квалификацию, окончивших российские вузы, имеющих работу и т. д.».
Также, по мнению эксперта, в Концепции лучше отрегулирован механизм получения квот для регионов на мигрантов.
«Это была тоже проблема. Регионы брали впрок, не очень отчитываясь за то, находят ли люди себе работу», – пояснил И.Дискин.
«Конечно, еще предстоит принять соответствующий закон, но уже в Концепции вопрос необходимости адаптации мигрантов, изучения русского языка, знания правовых норм зафиксирован яснее и последовательнее», – отметил эксперт.
Кроме того, И.Дискин указал на преодоление межведомственного барьера, мешавшего решению многих миграционных проблем. Это стало возможным после наделения МВД основными полномочиями в сфере миграционного регулирования.
«Когда все это оказалось внутри одного ведомства, межведомственные согласования оказались гораздо проще, – заметил И.Дискин. – Примером этого была дискуссия на Совете по межнациональным отношениям в Ханты-Мансийске, когда представитель крымских татар в Совете начал говорить о том, что не до конца урегулированы вопросы получения гражданства тех, кто приехал до 2014 года в Крым… Реакция Президента показательна: он точно знал, к кому обращаться – к члену Совета, начальнику управления по проблемам миграции МВД. И ответ был замечательный: общие проблемы решены, теперь необходимо выехать в Крым и разбираться с каждым случаем отдельно. Я убежден, что если бы это было по-прежнему, то в условиях сложных межведомственных взаимодействий миграционной службы и МВД это бы было похоронено. А так это решается внутри одного ведомства. Одной ведомственной перегородкой стало меньше».
По мнению генерального директора Института региональных проблем Дмитрия Журавлева, нововведение о снятии бюрократических преград нужно рассматривать как сигнал потенциальным соискателям гражданства РФ.
«Многие годы декларации российских властей о том, что родина ждет своих оказавшихся в рассеянии детей обратно, противоречили реальным процедурам такого возвращения. Я лично знаю немало людей, например в Казахстане, которые начинали было заниматься переездом в Россию, но оставляли эту затею на полпути, увидев, сколько бумажных препон перед ними стоит», – рассказал эксперт.
Вместе с тем аналитик считает, что приток соотечественников из-за рубежа вряд ли будет массовым.
«В мире в целом, в СНГ в частности уже просто не осталось такого числа русскоязычных, чтобы переломить демографическую ситуацию в России. Это, кстати, авторы Концепции сами понимают — и именно поэтому по новым правилам потенциальному россиянину больше не надо будет доказывать, что у него имеется историческое право на возвращение. О наличии такого права приезжему будут верить на слово», – заметил Д.Журавлев.
При этом руководитель Института региональных проблем предсказывает, что в Россию в первую очередь потянутся не славяне, а преимущественно представители центральноазиатских этносов.
«Я, когда работал в Администрации Президента РФ, ездил по местам расселения переселенцев. И, к примеру, в Калининградской области почти 100% новоприбывших оказались этническими узбеками. Я не думаю, что сейчас эта картина будет чем-то отличаться», – прогнозирует эксперт (ridus.ru).
Мнение о «волне возвращенцев» не разделяет и официальный представитель Московского Дома соотечественника Аркадий Бейненсон.
«Причин тому несколько: и политическая, и экономическая, и даже, если хотите, климатическая, – считает он. – Жить в России по совокупности этих причин не настолько легче, чтобы делать переезд сюда самоцелью, раз уж человек решил сниматься с места» (ridus.ru).
В свою очередь, в беседе с «Газетой.Ru» правозащитник Светлана Ганнушкина, которая многие годы помогает беженцам и вынужденным переселенцам, признается, что не понимает зачем было необходимо принимать новую концепцию, пока не была выполнена предыдущая.
